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導語：
當水庫淤泥拍出8.39億——存量時代的中國新敘事
2025年10月，黑龍江齊齊哈爾兩個水庫的清淤權及淤積物處置權以8.39億元價格成交，創下全國水庫淤積物交易最高紀錄。這筆看似普通的交易，揭示了一個深刻的時代命題：當傳統增長引擎放緩，如何喚醒沉睡的國有資產？
齊齊哈爾澤源環保產業有限公司，這家成立不足一個月的企業，通過銀行貸款就能撬動這筆交易，而地方政府則直接獲得了8.39億元財政收入。這正是當下中國各地正在上演的“資源－資產－資本－資金”轉化魔術的縮影。從貴州銅仁市直單位食堂20年經營權拍出2.5億元，到山東平陰縣低空經濟30年特許經營權以9.24億元成交，一場涉及957.8萬億元國有資產的盤活大戲正拉開帷幕。
資產分類：從模糊到精準的認知革命
國有資產盤活的首要前提是建立清晰的分類體系。根據國家及地方實踐，當前主要形成三大類劃分：
（一）按管理屬性劃分
經營性國有資產：國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及其權益，涵蓋競爭性領域的國有企業股權、產業投資等。
行政事業性國有資產：由行政事業單位占有使用、能以貨幣計量的經濟資源總和，包括辦公用房、設備、大型儀器等。
資源性國有資產：國家擁有的土地、森林、礦藏、水流等自然資源，是當前盤活的重點突破領域。
（二）按盤活潛力劃分
根據《國有資產清查與盤活策略及實施路徑研究》的創新分類，在各地實踐中還識別出五類關鍵資產：
實物資產：房屋、土地使用權、在建工程、大型儀器設備、保障性住房、公共基礎設施。
股權資產：國有企業持有的各類股權。
債權資產：應收賬款等金融債權。
經營權：未來收益權、數據資產、廣告位經營權、停車位經營權、智慧燈桿經營權等。
無形資產：專利技術、品牌價值、數據資源等。
這種分類的革命性意義在于，它將過去“無法計價”的公共資源（如水庫淤積物）納入可交易、可融資的資產范疇，為“資源資產化”打開了制度空間。
背景挑戰：三大困局倒逼改革
（一）規模與效率的結構性矛盾
截至2024年末，全國國有企業資產、國有金融企業資產、行政事業性國有資產總計達957.8萬億元。但30%以上國有資產存在產權登記缺失或權屬爭議，行政事業單位資產閑置率高達18%，工業企業設備利用率不足65%。這種“規模龐大但效率低下”的困境，直接催生了改革的緊迫性。
（二）財政壓力的現實倒逼
2024年，全國稅收收入17萬億元，同比下降3.4%；非稅收入4.47萬億元，同比增長25.4%，其中國有資產處置收入拉高增幅約24個百分點。與此同時，土地出讓收入從2020年的8.41萬億元跌至2024年的4.87萬億元，跌去42%。正如湖北某官員所言：“過去地方發展主要依靠土地融資，現在這條路已經走不通了。”
數據顯示，2024年重慶、四川、安徽等9個地區國有資源（資產）有償使用收入占非稅收入比重超過50%，其中重慶高達71%。河北甚至有6個縣的國有資產處置收入超過稅收收入，最高占比達94.82%。盤活國有資產已成為地方財政的“第二支柱”。
（三）管理能力的系統性短板
主體分散：資產分散于自規、教育、衛健、住建等數十個部門，缺乏統一管理平臺
權屬不清：單位合并撤銷導致賬目交叉混亂，確權登記手續不全，如湖南寧鄉市136所停辦中小學校中僅1所有權證
信息孤島：跨部門資產數據共享率不足40%，國資系統與財務核算系統未實現共享，導致“賬卡不符”現象普遍
清查目的：超越盤點的戰略價值
國有資產清查絕非簡單的“數家底”，而是實現四大戰略目標的基石：
（一）整合優質資源，激活四資循環
通過“資源資產化、資產資本化、資本證券化、資金流動化”的循環，發揮集聚效應。2025年10月，湖北宣恩縣對3萬余畝森林資源及附屬設施綜合評估，確認價值超17億元，隨后按評估值入賬并納入國企管理體系，實現資源向資本的跳躍。
（二）完善資產權屬，破解歷史遺留
清查為跨部門協同提供契機。江蘇新沂市全民所有自然資源資產清查項目中標價89.65萬元，通過系統性梳理推動權證應補盡補、能發盡發，為后續盤活清除法律障礙。
（三）化解債務風險，提升融資能力
面對融資平臺嚴監管，將資產注入國資平臺可有效擴充資產規模、降低資產負債率、提升信用評級。某縣通過清查注入百億級資產，助力平臺公司產業化轉型。
（四）提升運營能力，增強自我造血
突出國資平臺專業化運營，增強盈利能力。齊齊哈爾市明確市級水行政主管部門負責清淤項目組織建設及淤積物處置，將“花錢清淤”轉為“收益清淤”，實現模式創新。
盤點路徑：“七步法”的系統工程
科學的清查需要方法論支撐。結合數十個地方項目實戰經驗，可總結為“七步走”戰略：
第一步：成立專項領導小組
由地方政府一把手牽頭，財政、國資、自規等部門組成聯席工作組，明確職責清單，建立高位推動機制。
第二步：明確清查范圍
全口徑覆蓋四大類資產：
行政事業性國有資產（重點關注單位資產及基礎設施類）
國有企業資產（含特許經營權等非流動資產）
國有資源資產（政府儲備類自然資源、水利、林草資源）
無形資產（數據資產、特許經營權）
創新資產：智慧燈桿、充電樁、管廊等新型基礎設施
第三步：制定分階段實施方案
形成《國有資產資源改革總體工作方案》，由縣政府印發；重點單位制定本領域具體實施方案，明確清查范圍、時間節點、技術標準。
第四步：召開啟動會暨專項培訓
召開全縣部署會，對清查經辦人員進行業務培訓，提升專業能力，確保清查質量。
第五步：全面資產清查實施
利用GPS測量、無人機航拍等現代技術手段，實現“應統盡統、客觀真實”，建立動態資產數據庫。
第六步：資產確權登記
建立“一案一策”會商協調機制，對權證不全資產逐項分析原因，分類施策，限時入賬。對高價值資產“一事一議”專題研究。
第七步：編制資產清查報告
形成內容包括資產資源臺賬、清查報告，力求數據準確、分析透徹、建議可行。
實踐成果：某縣通過“七步法”梳理出房產、土地、停車場等資產，預估值超百億元，有效擴大平臺公司資產規模，降低負債率。
盤活方法論：“三先行”與“四路徑”的組合拳
（一）“三先行”前置策略
盤活成功的關鍵在于“運營前置”思維，實施“人、財、物”三先行：
1.人員先行：組建跨部門專業團隊，內部選拔與外部引進結合，明確分工責任，提升執行力。
2.資金先行：通過資產證券化、REITs、特許經營權融資等方式提前籌集資金。如南昌地鐵以地鐵大廈未來收益權發行CMBS產品，規模10億元，利率僅2%，期限18年。
3.資產先行：建立詳細資產數據庫，運用現代技術精準盤點，為盤活提供數據支撐。
（二）四大核心盤活路徑
根據不同資產特性，針對性運用以下模式：
路徑一：市場化運作盤活
涵蓋資產重組、股權合作、混合所有制改革等。齊齊哈爾水庫淤泥項目即典型——將清淤權裝入新設國企，通過銀行貸款實現杠桿收購，地方政府獲得財政收益。
適用資產：經營權等。如智慧燈桿經營權，通過統一運營實現廣告、5G基站、監控等功能疊加收益；停車位經營權通過智能化改造提升周轉率與收費效率。
路徑二：更新改造升級盤活
對既有資產進行功能改造或重新定位運營，委托第三方專業管理。
典型案例：四川某市城市綜合體項目，通過業態重構與功能混合，將閑置商業空間轉化為集辦公、居住、消費于一體的活力社區。
適用資產：老舊廠房、文化場館、低效用地。
路徑三：出售變現直接盤活
通過產權交易、資產收購等方式快速回收現金流。
政策依據：國務院2022年19號文明確，鼓勵國企通過進場交易、協議轉讓、無償劃轉、資產置換等方式盤活長期閑置資產。
路徑四：資本運作深化盤活
利用資產證券化、REITs、資產上市等金融工具，拓寬融資渠道，增強流動性。
政策支持：2022年國辦發19號文明確推動基礎設施REITs健康發展。2024年中央企業戰略性新興產業投資占比已突破40%。
風險警示：需嚴防國有資產流失，交易價格應通過公共資源交易平臺等公開透明渠道確定，避免與市場價格差距過大。
典型資產盤活實戰方法論
（一）水庫資源盤活：從“負擔”到“金礦”
方法論框架：
資產注入模式：將權屬清晰、收益穩定的優質水庫資產劃入城投平臺。
資本運作模式：發行基礎設施REITs或特許經營權融資。
市場化委托運營：引入專業公司提升運營效能。
產權/經營權出讓：在規劃期限內出讓給具備實力的企業。
價值發現：齊齊哈爾案例揭示，水庫淤積物作為有機肥原料可創造數億級價值，傳統“成本中心”轉化為“利潤中心”。
（二）農場資源盤活：四維清查體系
資產清查特殊性：必須實現“四覆蓋”——土地資源、設施設備、人力資源、無形資產全面清查。
盤活四象限：
優化生產結構：以需求導向調整種植，引入物聯網、生態循環模式。
閑置資產變身：將房屋倉庫改造為研學旅游場景，農機共享提高利用率。
跨界融合：發展認養農業、共享菜園，打造農場IP品牌。
構建生態：聯合周邊農場組建聯盟，共享資源、聯合營銷。
（三）存量用地盤活：分類施策
閑置土地：專項債收儲、用途調整、臨時利用、延長動工年限、市場化合作 批而未供土地：調整核銷、加快供地、完善前期工作 低效用地：城市更新（“三舊改造”）、工業提質（加層擴建、產業升級）、農村改革（宅基地“三權分置”、集體建設用地入市）
（四）林業資產盤活：五種模式
股權注入：國有林業資源作價入股國企（如五峰縣）
國企收儲：政府平臺收儲零散集體林地統一開發（如麻城、團風）
合作經營：國有林場以資源入股企業按股分紅（如竹山、蘄春）
專項債利用：申請政府專項債發展林下經濟（如咸豐、谷城）
自主利用：依托自有資源發展特色產業（如黃梅、竹溪）
從頂層設計到項目落地
政策引導下，各地涌現出一批盤活閑置資產的創新實踐，為后續工作提供了寶貴經驗。
1、浙江溫州體育休閑公園改造項目：對原地面污水處理廠進行就近搬遷、新建半地埋式廠房，節約用地近2/3。實施高壓鐵塔落地，上蓋體育公園，釋放約400畝住宅商業用地。
2、深圳市婦兒大廈改造PPP項目：通過 改建－運營－移交（ROT）方式引入社會資本進行升級改造。改變傳統公共事業運營模式，實現完全使用者付費，具備自我造血功能，降低了政府支出壓力。
3、四川某市智慧路燈經營權項目：通過市場化運作模式，有效盤活存量資產，進一步提升城市公共服務水平。改造后的智慧燈桿不僅實現“多桿合一”，還通過搭載多功能設備，為市民提供便捷的新能源充電、信息發布與查詢等服務。目前該項目已完成政府出讓。
4、廣告位經營權盤活：2025年上半年，四川某縣通過公開競爭，將該縣各類廣告位30年經營權出讓給第三方運營單位，包括單立柱、LED、公交站臺和燈桿廣告牌等。第三方單位自主負責廣告投放、運營、維護及管理，有效的提升了廣告位的運營效率，從而增加地方非稅收入3億元+。
關鍵風險與防控機制
在盤活熱潮中，需警惕三大風險：
1.國有資產流失風險：處置價格與市場價格差距過大易引發廉政風險。2022年國辦發19號文明確要求“應主要通過公共資源交易平臺、證券交易所、產權交易所等公開透明渠道合理確定交易價格”。
2.債務風險轉移：受讓方通過高杠桿融資可能將風險傳導至金融體系。需嚴格控制貸款抵押率（一般不超過75%），并建立穿透式監管。
3.可持續性質疑：優質資產處置殆盡后如何持續？齊齊哈爾市2025年預算報告已預警：“易于盤活的優質國有資源資產基本處置殆盡。”這要求必須建立“盤活－培育－再盤活”的長效機制，而非一次性變現。
防控機制：
1.建立資產評估、財務審計、決策審批三重防線
2.審計部門需結合投資決策流程、虧損原因等綜合判斷是否構成流失
3.優先選擇能提升運營效率、增強自我造血能力的盤活方式，而非簡單出售
結 語
在不確定性中找到確定性
著名經濟學家塔勒布說：“風會熄滅蠟燭，卻能使火越燒越旺。”當傳統增長模式遭遇瓶頸，千萬億量級的國有資產盤活，正是中國經濟在不確定性中培育的“反脆弱”能力。
從齊齊哈爾的水庫淤泥到宣恩的萬畝森林，從麻江的商鋪門面到平陰的低空經濟，這場改革的核心邏輯清晰：通過“確認、確權、確值”將資源轉化為資產，通過市場化手段將資產轉化為資本，通過資本運作將資本轉化為資金，最終形成“資源－資產－資本－資金”的良性循環。
未來的競爭不在于擁有多少資源，而在于轉化資源的能力。誰能在頂層設計、盤點方法、盤活路徑、風險防控上形成系統性優勢，誰就能在這場千萬億級的財富重構中占據先機。這不僅是財政紓困的應急之舉，更是國家治理能力現代化的深刻實踐。
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