微信掃碼
運營QQ 
目錄
一、什么是新型政策性金融工具
二、政策性金融工具運作模式
三、政策性金融工具支持領域
四、新型政策性金融工具與地方政府專項債券對比分析
五、政策性金融工具優勢及實用案例
六、2025新型政策性金融工具額度與時間安排
七、項目遴選流程
八、項目申報條件
九、項目謀劃注意事項及建議
導語：
2025年4月25日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作。會議強調：創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。
4月28日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，國家發展改革委指出：力爭6月底前下達全年“兩重”項目建設和中央預算內投資全國項目清單，同時設立新型政策性金融工具，解決項目建設資本金不足。
5月7日，央行推出一攬子貨幣政策措施，其中提到：抵押補充貸款（PSL）利率降至2%。PSL也是央行支持政策性銀行創設的金融工具。
在當前宏觀政策積極發力穩增長的背景下，政策性金融工具備受關注。上述“新型政策性金融工具”并非新鮮事物，實為2022年政策性開發性金融工具的再次啟用。2022年6月29日召開的國務院常務會議首次提出決定運用政策性、開發性金融工具，用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋，避免基建資金斷檔。2022年實際投放了7399億元，主要用于市政和產業園區、交通運輸、水利工程、職業教育等領域，并以經濟大省為重點支持對象，為當年經濟穩大盤發揮了重要作用。
2025年新型政策性金融工具是當前經濟下行壓力下穩增長的重要手段，5月以來隨著各地開啟申報工作，新型政策性金融工具已“箭在弦上”。從地方動態來看，廣東、河南、四川等經濟大省已開啟相關籌劃工作，以便“吃透政策”、“圍繞重點支持領域超前做好項目謀劃”。
本文將全面介紹現有政策性金融工具，為地方平臺公司提供一份實用的賦能指南。
什么是新型政策性金融工具
新型政策性金融工具（簡稱政策性金融工具），是指為實現政府特定政策目標，支持國家戰略基礎設施項目和特定產業發展而創設的特殊金融工具，是由中國人民銀行支持國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行設立專項金融工具，如國開基礎設施投資基金、農發基礎設施基金和進銀基礎設施基金，主要用于補充包括新型基礎設施在內的重點領域重大項目資本金（不超過全部資本金的50%）或為專項債項目資本金搭橋。
按照相關部署，國家開發銀行、農業發展銀行和進出口銀行分別從國家發展改革委會同各地方、中央有關部門和中央企業提供的備選項目清單中，按照市場化原則自主選擇投資。政策性開發性金融工具可用于補充項目資本金，但一般不參與項目日常管理，不行使股東權利，且通過股權轉讓、回購等方式退出，有“名股實債”的性質。
新型政策性金融工具特征：
■ 政策導向：服務于國家戰略目標（如產業升級、區域協調、科技創新等），彌補商業金融的市場失靈領域，例如投資周期長、風險高但社會效益顯著的項目，而非單純追求商業回報。
■ 金融方式：通常由政策性銀行（如國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行）或政府引導基金實施，資金來源于財政貼息、發行金融債券或央行再貸款（如PSL）等。
政策性金融工具運作模式
政策性金融工具根據資金投入形式可分為股權投資、股東借款和專項債資本金搭橋三種運作模式，從目前公開的項目信息看，項目以股東借款形式較為常見，其次是股權投資，涉及專項債資本金搭橋借款的情況較少。
（一）股東借款
在股東借款模式中，基礎設施投資基金公司、政策性銀行、項目公司股東三方簽訂股東借款合同，基金公司委托政策性銀行對項目公司股東發放貸款，項目公司股東再以貸款資金對項目進行增資。退出機制來看，股東借款根據借款人和項目實際情況，通過項目運營收入還款，原則上采取分期還款方式退出。借款主體按照協議約定分期還款。
該模式誕生于2022年。2022年6月國常會提出以股東借款方式投放項目資本金3000億元，要求8月底完成全部投放。首批共支持近千個項目，拉動總投資超萬億。在提供股東借款時，政策性銀行會對項目的收益情況進行嚴格評估，確保項目具有穩定的現金流和還款能力。
（二）股權投資
股權投資模式是指政策性銀行基礎設施基金公司直接入股項目實施主體，但不參與具體經營，在完成投資后以出售股權的方式退出的模式。該模式誕生于2015年。2015年，為應對經濟下行壓力首次推出，通過定向發債募集資金支持基建項目，是政策性金融工具的雛形，主要是政策性銀行以股權投資的模式投放。
退出機制上，股權投資原則上應按市場化原則，結合項目實際情況，采用將持有股權分期或一次性轉讓給控股股東或有實力受讓方的方式實現退出。股權投資項目應事先約定退出條件、期限和退出安排，優先參與有股東回購安排的項目。對于收益性和成長性較好的項目，除股東回購外，也可采取股權轉讓、公開上市、資產證券化等方式退出。
（三）專項債資本金搭橋
專項債資本金搭橋則針對專項債券項目，即政策性銀行基礎設施基金公司委托政策性銀行向專項債項目業主提供借款，先作為項目資本金投入，等到專項債資本金到位后進行資金置換，由專項債償還退出。項目業主按照約定的時間和方式用債券本金進行償還，可采取一次性或分年償還方式。
政策性金融工具支持領域
（一）符合投向領域項目（必要）
4月25日，中共中央政治局會議，明確設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。按照3大領域拆分來看，本輪政策性金融工具主要聚焦數字經濟、人工智能、低空經濟、消費基礎設施（文旅、體育）、綠色低碳、農業農村、交通物流、市政園區等8個領域。這些領域都是國家經濟發展的重點方向，對于推動產業升級、促進消費、保障民生等具有重要意義。地方政府應該優先篩選符合8大領域31個專項的項目：
1、數字經濟
（1）網絡基礎設施。物聯網、寬帶、數據中心、“東數西算”、區塊鏈基礎設施。
（2）關鍵能力支撐。國家、省部署的關鍵核心技術攻關項目，重點行業重大生產線及配套基礎設施。
（3）傳統產業數字化專項。交通、能源、物流倉儲、市場、產業園區、社會民生等領域基礎設施數字化改造等項目，傳統數字化轉型升級等。
2、人工智能
（4）算力基礎設施。新一代超算、人工智能計算機。
（5）創新基礎設施。國家級和省級共性技術平臺、數字化、轉型平臺等創新平臺建設。
（6）應用場景。智慧農場、港口、智能工廠、智慧家居、智能教育、供應鏈等人工智能應用項目。
3、低空經濟
（7）低空起降設施。各類具備起降、裝卸、補能停放等功能的起降設施、學校、醫院、商務區、景區等公共服務場所及具備條件的社區新改建垂直起降設施、通用機場、低空經濟飛行服務保障設施，無人機及配套補能設施項目。
（8）低空智能網聯平臺。國家、省級、部分飛行量較大的地市級低空智能網聯平臺項目，優先建設省級平臺項目，納入國家層面推動的城市空中交通等試點或日飛行量超過500架次的城市，可建設市級平臺項目。
（9）天地一體基礎設施、低空通信感知導航調度，氣象信息，安全防控設施等。
（10）重要目標低空安全防護能力提升項目。無人機感知、預警反制等安全防護設施。
4、消費領域基礎設施
（11）教育。中外合作高校、民辦高校、社會力量建設的高校園區等社會辦高等教育，社會辦職業教育等。
（12）體育。戶外運動設施、社會足球場地、體育公園、全民健身中心。
（13）文化旅游。歷史文化街區保護提升，旅游基礎建設，非物質文化遺產保護傳承等。
（14）住房。保障性住房建設、平急兩用公共基礎設施建設、城中村改造。
（15）消費基礎設施。智慧商圈、街區、門店、停車場等數字化消費載體，家居、建材、紡織等各類專業市場。
5、綠色低碳轉型
（16）清潔能源。風力發電、光伏電力、水力發電、生物質發電、光熱發電、氫能源、抽水蓄能電站、新型儲能設施、煤電綠色改造、輸配電等。
（17）環境基礎設施。防水（污泥）處理及資源化利用，固體廢棄物處置，危險廢物、醫療廢物處置等。
（18）節能降碳改造。綠色低碳先進技術示范工程，二氧化碳捕集利用與封存示范，電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、數據中心等重點行業節能降碳改造，園區綜合能效提升等。
6、農業農村
（19）農業。現代設施農業、農村土地整治（農田基礎設施），農作物、畜禽、水產等育種創新能力提升，產教融合發展等。
（20）林草。國家儲備林、木本糧油等經濟基地，保障性苗圃和采種、草地基地，人工飼草基地等。
（21）水利。納入國家相關規劃，有一定供水和發電等收益的重點水利項目。
7、交通與物流
（22）鐵路。干級、城際、鐵路專線等。
（23）收費公路。納入國家規劃的高速公路、一級收費公路等，優先支持“斷頭路”“瓶頸路”以及跨海和跨大江大河的獨立公路，橋梁、隧道等。
（24）機場。民用運輸機場（不包含通用機場）。
（25）水運。內河航電樞紐和港口，大宗商品儲運基地等。
（26）綜合交通樞紐。依托鐵路、機場等接入2種以上交通方式等綜合客運及貨運樞紐等。
（27）物流。國家物流樞紐，國家級示范物流園區，城郊大倉基地等。冷鏈物流重要農產品倉儲設施，戰略性礦產產品等設施及基地。
（28）石油。天然氣輸送和儲備，油氣管網，石油儲備等相關設施，儲氣能力建設等。
8、市政和產業園區
（29）市政。城市燃氣管道老化更新改造，供排水，城市地下管廊，停車場等。
（30）城市更新。城市、縣城（城關鎮）老舊小區改造、老舊廠區、街區改造等。
（31）產業園區。國家級新區、省級及以上產業園區基礎設施項目。
（二）項目成熟度高的項目
地方平臺公司在申請政策性金融工具時，需要對符合領域的項目成熟度進行排序。項目成熟度主要從“符合國家政策要求”“行政審批手續是否齊全”“要素保障到位”三個方面進行評估。
因此，地方政府需要提前規劃，做好項目前期的各項準備工作。
完善項目手續、規?？刂啤⑹找嫱诰?/span>
政策性金融工具為應急性措施，因此對項目成熟度要求高，基本是篩選等資金的項目，防止出現資金到位等項目，如一輪申報要求新建項目已取得開工許可證，其他手續如環評穩評選址規劃等亦必不可少，其余項目成熟度要求如資金拼盤完整性、其他資金來源的落實程度（如專項債已進入發行庫、銀行貸款協議已簽訂等）。
此外，項目投資規模及資本金規模應相對較大。政策性金融工具主要用于補充重大項目資本金，因此項目應具備一定投資體量，且資本金缺口顯著。優先支持投資額較高、對區域經濟帶動性強、能夠形成規模效應的項目，如一輪申報要求項目總投資不低于5億元，項目資本金比例應符合監管要求，確保資金使用合規高效。項目收益挖掘須科學充分，確?？筛采w政策性金融工具及配套融資。
新型政策性金融工具與地方政府專項債券對比分析
■ 政策性金融工具助力專項債券項目方式
政策性金融工具與專項債券（專項債）在項目融資中形成協同關系，主要通過以下方式結合，共同推動基礎設施和重大項目建設：
1、補充項目資本金
根據規定，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股權投資/股東借款形式注入資本金，填補缺口，同時中央財政可以按支持資金額給予一定的貼息支持。例如，2022年政策性開發性金融工具為基建項目提供不超過50%的資本金，中央財政對支持資金給予2個百分點的貼息，期限2年，緩解地方財政壓力，使項目滿足專項債發行條件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是資本金的50%，對于重點領域支持比例會更高。
2、為資本金搭橋
考慮到部分項目短期內可能無法通過專項債發行獲得資本金，政策允許政策性金融工具先以專項基金做資本金投入，待專項債發行成功資金到位后，再將專項基金置換退出，解決資本金“到位遲一點” 的問題，避免因資本金到位不及時影響項目進度。本次設立的新型政策性金融工具能否為資本金搭橋還需國家發展改革委員會出具最新具體實施方案。
政策性金融工具優勢及實用案例
利率低：政策性金融工具本質上是央行給予政策性銀行的借款。5月7日，央行宣布下調的PSL利率從2.25%至2.00%，參考抵押補充貸款（PSL）利率來看，政策性金融工具的利率遠低于一般借款。
期限長：政策性金融工具的期限一般在20年左右。
擔保靈活：政策性銀行在進行擔保評估時，會更加注重項目的實際情況和還款能力，而不僅僅依賴于抵押物。這為地方平臺公司提供了更多的擔保選擇和靈活性。
資金投放速度快：政策性金融工具的資金發放速度較快，一般在3個月內就能到賬開工。
帶動作用強：政策性金融工具聚焦產業鏈關鍵環節、民生短板領域，以少量政策性資金撬動整個項目的快速實施。
案例：亭子口灌區一期工程項目——科技賦能（民生工程樣本）
（1）項目簡要內容
亭子口灌區一期工程是四川省骨干水網工程，已列入國務院“172”和“150”重大水利項目庫，跨越南充、達州、廣安、廣元四個市。該項目建成后將對川東北地區脫貧致富、鄉村振興和社會經濟發展起到重要的支撐作用。
（2）亮點
植入5G+物聯網的智能配水系統（節水效率提升40%）；
資金構成：農發基礎設施基金投放15.47億元+鄉村振興專項債+節水效益分成；
協同創新：建立用水權交易平臺，遠期可通過碳匯交易補充還款來源；
核心價值：破解“重大水利項目市場化融資難”困局的創新實踐。
（3）成果
2022年8月13日，四川省水發集團亭子口灌區一期工程獲得農業發展銀行政策性金融工具支持資金15.47億元，成為四川省目前單筆最大規模政策性金融工具支持的水利項目。該筆基金用于項目資本金，極大緩解了項目資本金出資壓力，有力保障了“項目早建成，群眾早受益”為項目早日建成受益奠定了基礎。
2025新型政策性金融工具額度與時間安排
2025年政策性金融工具總體規模為5000億元（未明確三家政策性銀行分配規模額度）
時間安排上：
5月底前國家發改委將實施方案報送國務院；
6月底前國家發改委組織地方申報項目，三家政策性銀行同步完成基金公司設立；
9月底前完成基金投放。
項目遴選流程
（一）地方政府篩選項目
地方發改委按照具體工作要求，篩選符合條件的項目，項目申報前需與當地相關的政策性銀行提前對接溝通，項目務必明確由三家銀行其中的一家銀行投放基金。并按發改具體通知要求，登錄“國家重大建設項目庫”進行申報，在申報過程中，須如實填報項目基本信息、資本金需求和缺口、項目收益率和前期工作情況等。
（二）各級發改委審核項目
各地篩選的項目地方發改委推送至省級發改部門，省級發改部門各專業處會同主管部門進行審核，審核通過后推送至國家發改委后，國家發改委組織對項目進行審核，對符合條件的項目反饋至中國人民銀行，由中國人民銀行按照項目所填銀行分別推送至三家政策性銀行。
（三）政策性銀行審核
三家政策性總行在收到項目清單后下發至各省分行，各省分行依據基金投資主體資質、項目成熟度、客戶融資意愿等開展初篩工作，和調查評審工作，經項目審查、審議和有權審批人同意審批的基金項目，可上報總行進行備案。經總行備案通過后，省級分行與被投企業簽署基金支持相關文件。
項目申報條件
（一）資金申報額度比例要求
申請使用政策性金融工具，要合理確定資金申報額度比例，具體要求為：
1、政策性金融工具支持的資本金不超過項目資本金的50%，其中重點領域或行業可提升至項目資本金的80%。項目資本金比例按照《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）規定計算。
2、扣除各類中央財政性資金，以及項目資本金的地方政府專項債券和基金后，項目單位資本金的自有資金出資比例不低于項目資本金的20%。
3、項目單位已經支付的資本金，原則上不得通過政策性金融工具置換。
（二）項目申報具體要求
本輪政策性金融工具支持行政審批手續完備的項目，原則上應屬于當年新開工或在建項目，參照其他政策性資金申報原則，在建項目要求進度比例不超過80%，其他項目具體要求為：
1、項目領域符合8大領域。
2、項目必須為平臺公司等企業的市場化項目，不得為政府投資項目。
3、項目具備成熟條件，新建項目需已取得施工許可證，在建項目需確保各項手續齊全。
4、主要支持項目資本金需求額度不得超過國家規定的資本金比例要求。
5、項目總投資規模需在5億元以上，利率約為2.5%，支持期限為中長期（5年以上）。
6、城市基礎設施領域主要包括老舊街區改造、老舊廠區改造、城市燃氣、供水及綜合管廊等有收益的項目。
項目謀劃注意事項及建議
領域契合度：申報項目需嚴格對標國家明確的行業范疇，申報范圍應嚴格限定，避免擴大化解讀；緊扣科技創新（低空經濟、數字經濟等）、消費升級（文旅融合、智慧養老）、外貿穩定（優化供應鏈等）三大方向，篩選具備技術優勢和市場潛力的項目，突出與政策支持領域的精準匹配。
規劃符合性：項目須納入“十四五”規劃102項重大工程、國務院及部委批復的重點專項規劃、區域規劃、地方重點規劃及相關實施方案。
銀行投向策略：國開行重點支持“兩基一支”（基礎設施、基礎產業、支柱產業）及國家/省級重大項目清單；農發行優先保障“三農”領域項目，突出支農扶農涉農屬性；進出口銀行重在外貿進出口，因此涉外相關項目可對口申報。強化銀政協同，對接地方政府牽頭與政策性銀行建立月度溝通機制，動態對接投向標準；邀請銀行專家參與項目謀劃，優化資金閉環設計與風險防控方案。
完善項目條件：需提速前期要件辦理深化可研論證，明確建設內容、資金來源及收益測算；建立跨部門協調機制，加速立項、規劃、環評、土地等審批，確保項目具備開工條件。
其他合規要求：政策性開發性金融工具投向與專項債券投資領域聯動，同步適用專項債負面清單：嚴禁投向樓堂館所、形象工程、政績工程及普通房地產項目（城市更新主科目除外）。
地方平臺公司要嚴格全周期績效管理申報階段設定投資完成率、經濟社會效益等量化指標，實施進度月報與季度評估，通過信息公開保障資金使用規范高效，切實發揮政策工具穩投資效應。
免責聲明：部分文字/圖片來自互聯網，如涉及版權問題，請及時聯系我們刪除
