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2025年4月25日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作。會議強調：創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。強化政策取向一致性。
4月28日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，國家發展改革委指出：力爭6月底前下達全年“兩重”項目建設和中央預算內投資全國項目清單，同時設立新型政策性金融工具，解決項目建設資本金不足。
5月7日，央行推出一攬子貨幣政策措施，其中提到：抵押補充貸款（PSL）利率降至2%。PSL也是央行支持政策性銀行創設的金融工具。
本文將全面介紹現有政策性金融工具，為地方平臺公司提供一份實用的賦能指南。
政策性金融工具是以國家信用為基礎，通過優惠性利率、專項貸款、股權投資等形式，定向支持重點領域（如基建、農業、外貿等）的金融手段。我國目前主要的政策性金融工具指基礎設施基金投資。它是為了支持國家重大基礎設施建設和重點領域發展，由政府主導、政策性金融機構參與設立的專項基金。
這些基金旨在通過提供長期、穩定的資金支持，促進基礎設施項目的順利實施，推動經濟結構調整和轉型升級。
1、政策性金融工具特點
（1）政策導向性
服務于國家戰略目標（如產業升級、區域協調、科技創新等），而非單純追求商業回報。
（2）政府主導性
通常由政策性銀行（如國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行）或政府引導基金實施，資金來源于財政貼息、發行金融債券或央行再貸款（如PSL）等。
（3）功能補位性
彌補商業金融的市場失靈領域，例如投資周期長、風險高但社會效益顯著的項目。
2、政策性金融工具支持領域
本輪基金主要聚焦數字經濟、人工智能、低空經濟、消費基礎設施（文旅、體育）、綠色低碳、農業農村、交通物流、市政園區等8個方面。
政策性開發性金融工具用于補充投資包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、但不超過全部資本金的50%，或為專項債項目資本金搭橋。政策性開發性金融工具作為項目的資本金，有利于滿足重大項目資本金到位的政策要求，可以盡快形成基礎設施建設實物工作量，避免基建資金斷檔。其不僅能發揮市場化運作優勢，撬動更多民間資本參與，提高投資效率。還有利于在堅持不搞大水漫灌、不超發貨幣條件下，更好發揮引導作用，疏通貨幣政策傳導機制，促進銀行存貸款在規模和結構上更好匹配，實現擴大有效投資、帶動就業、促進消費的綜合效應。
從投放規模來看，國家開發銀行（簡稱國開行）和中國農業發展銀行（簡稱農發行）承擔了最主要的政策性開發性金融工具投放，中國進出口銀行（簡稱進出口銀行）參與時間較晚、資金投放占比較小。三大行投放的資金占比分別為58%、33%和9%；支持項目數量占比分別為32%、64%和4%。
歷史上看，比較典型的政策性金融工具主要有2015年-2017年推出的2萬億專項建設基金、2022年推出的7400億政策性開發性金融工具，二者均由政策性銀行籌資投向特定領域，支持重大項目建設。政策性開發性金融工具從其誕生之初即發揮著“準財政”工具職能，能夠填補銀行貸款因收益不足而不愿或無法進入，但亟須金融支持的重點領域和薄弱環節，政治局會議部署創設新型政策性工具，或意味著將繼續由國開行、農發行和進出口行主導，創設定向支持外貿、科創和消費等領域的“準財政”工具，同時央行通過 PSL等常設結構性工具為其提供資金支持。具體運作上，專項建設基金由國開行、農發行發債籌資注入專項建設基金，專項建設基金再以資本金形式投入能源水利、軌道交通等基建項目。
根據資金投入形式可分為三種模式：
1、股權投資
指政策性銀行通過本行的基金企業將資金投入到地方平臺公司的主體公司，在完成投資后以出售股權的方式退出的模式。該模式誕生于2015年。
2015年，為應對經濟下行壓力首次推出，通過定向發債募集資金支持基建項目，是政策性金融工具的雛形，主要是政策性銀行以股權投資的模式投放。這種方式可以為項目提供長期的資金支持，促進項目的可持續發展。例如，在一些新興產業項目中，政策性銀行通過股權投資的方式，為項目注入了必要的資金和資源，推動了產業的發展壯大。
2、股東借款
指政策性銀行股東借款的形式向項目業主提供借款，項目業主通過項目運營收入還款。該模式誕生于2022年。
2022年6月國常會提出以股東借款方式投放項目資本金3000億元，要求8月底完成全部投放。首批共支持近千個項目，拉動總投資超萬億。同年8月，國常會再次提出追加3000億元股東借款。截至2023年初，合計借款累計投放7399億元，支持項目超2700個，涵蓋交通、能源、水利等領域。
在該模式下，公司以項目自身的收益償還借款。在提供股東借款時，政策性銀行會對項目的收益情況進行嚴格評估，確保項目具有穩定的現金流和還款能力。
3、專項債資本金搭橋
指政策性銀行向專項債項目業主提供借款，專項債項目業主通過使用債券本金來償還前期投入的資金（類似于置換）。在項目實施過程中，將資金發放給地方平臺公司作為項目資本金。地方平臺公司在項目產生收益后，按照約定的時間和方式用債券本金進行償還。
1、更低的利率
政策性金融工具本質上是央行給予政策銀行的借款。5月7日，央行宣布下調的PSL利率從2.25%至2.00%，我們參考抵押補充貸款（PSL）利率來看，政策性金融工具的利率遠低于一般借款。
2、更長的期限
政策性金融工具設計以 “跨周期” 支持為導向，避免短期資金波動對項目穩定性的影響。政策性金融工具的期限一般在20年左右。
3、更靈活的擔保
一般與固定資產貸款擔保相近。但政策性銀行在進行擔保評估時，會更加注重項目的實際情況和還款能力，而不僅僅依賴于抵押物。這為地方平臺公司提供了更多的擔保選擇和靈活性。
4、更快的資金投放速度
政策性金融工具的資金發放速度較快，參考2022年股東借款模式下的資金發放，一般在3個月內就能到賬開工。相比之下，一般借款的審批流程較長，資金到賬時間不確定性更高。政策性金融工具的快速資金發放可以為地方平臺公司提供及時的資金支持，確保項目能夠按時開工建設，加快項目的推進速度。
5、更強的帶動作用
一筆政策性金融資金，撬動的不僅是真金白銀的投入，更是產業升級的鏈條、民生改善的鏈條、國家安全的鏈條。政策性金融工具聚焦產業鏈關鍵環節、民生短板領域，以少量政策性資金撬動整個項目的快速實施，形成 “財政資金+金融資本+社會資本”的協同投入格局。2022年首批基金投3000億元，拉動總投資超萬億。
1、符合投向領域的項目（必要）
4月25日，中共中央政治局會議，精確設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。
按照3大領域拆分來看，本輪基金主要聚焦數字經濟、人工智能、低空經濟、消費基礎設施（文旅、體育）、綠色低碳、農業農村、交通物流、市政園區等8個方面。地方政府應該優先篩選符合三大領域的項目。
2、項目成熟度高的項目
地方平臺公司在申請政策性金融工具時，需要對符合領域的項目成熟度進行排序。項目成熟度主要從“符合國家政策要求”“行政審批手續是否齊全”“要素保障到位”三個方面進行評估。
因此，地方政府需要提前規劃，做好項目前期的各項準備工作。
3、投貸結合確保項目落地
項目在獲得政策性金融工具投資的同時，還可以向該銀行申請項目貸款。投貸結合的項目更有利于項目后期管理，確保項目整體落地。投貸結合的項目基金和貸款審核同一個項目，流程更加簡便，效率更高。地方平臺公司需要根據銀行的投貸結論，合理安排項目的融資計劃。
2025年4月28日，國新辦舉行新聞發布會，國家發展改革委副主任趙辰昕等介紹穩就業穩經濟推動高質量發展政策措施有關情況。趙辰昕表示，新型政策性金融工具用于解決項目建設資本金不足問題。主要舉措或將體現在以下方面（以下內容為預測內容，供參考）：
資金來源多元化。央行通過抵押補充貸款（PSL）向國開行、進出口銀行等政策性銀行提供低成本資金，同時引入商業銀行、保險等社會資本參與分層投資，拓寬資金籌集渠道，為項目資本金提供充足的資金支持。
靈活的注資與貸款方式。股權注資：以基金形式入股科技型中小企業等項目，降低企業負債率，增加項目的權益資本，解決資本金不足的問題，同時不增加企業過多的債務負擔，有助于企業輕裝上陣，專注于項目建設和發展。
專項貸款：對收益穩定的充電樁、城市管網等項目提供低息貸款，并配套財政貼息，降低項目的融資成本。例如，貼息后利率可能低至 1.2%～1.75%，使項目能夠以較低的成本獲得資金，緩解資本金壓力，提高項目的可行性和吸引力。
創新退出路徑。探索通過房地產投資信托基金（REITs）、公私合營（PPP）模式等盤活存量資產，形成 “投資 - 運營 - 退出” 閉環。這不僅為前期投入的資本金提供了退出渠道，實現資金的回籠和循環利用，還可以吸引更多社會資本參與項目建設，進一步緩解資本金不足的困境。
財政貼息杠桿撬動。中央財政對相關工具進行貼息，發揮杠桿撬動作用，吸引更多金融機構和社會資本參與項目投資。通過少量的財政資金投入，帶動大量的社會資金進入項目建設領域，有效解決資本金缺口問題。
監管協同與風險防控。建立嚴格的監管機制，嚴防資金挪用，確保資金專款專用，用于項目建設資本金補充。同時，建立項目動態評估與退出機制，對項目的實施情況進行跟蹤評估，及時發現和解決問題，保障項目的順利進行和資金的安全使用。
此外，債券市場 “科技板” 的同步推進，降低了企業發債門檻（或放寬至 AA 級），形成 “股權 + 債權” 融資組合拳，為企業提供了更多元化的融資選擇，也有助于緩解項目建設資本金不足的問題。
1、亭子口灌區一期工程項目——科技賦能民生工程樣本
（1）項目簡要內容
亭子口灌區一期工程是四川省骨干水網工程，已列入國務院“172”和“150”重大水利項目庫，跨越南充、達州、廣安、廣元四個市。該項目建成后將對川東北地區脫貧致富、鄉村振興和社會經濟發展起到重要的支撐作用。
（2）亮點
植入5G+物聯網的智能配水系統（節水效率提升40%）；
資金構成：農發基礎設施基金投放15.47億元+鄉村振興專項債+節水效益分成；
協同創新：建立用水權交易平臺，遠期可通過碳匯交易補充還款來源；
核心價值：破解“重大水利項目市場化融資難”困局的創新實踐。
（3）成果
2022年8月13日，四川省水發集團亭子口灌區一期工程獲得農業發展銀行政策性金融工具支持資金15.47億元，成為四川省目前單筆最大規模政策性金融工具支持的水利項目。該筆基金用于項目資本金，極大緩解了項目資本金出資壓力，有力保障了“項目早建成，群眾早受益”為項目早日建成受益奠定了基礎。
2、西部陸海新通道（平陸）運河項目——跨區域戰略工程示范
（1）項目簡要內容
西部陸海新通道（平陸）運河是西部陸海新通道的重要組成部分，是連接北部灣國際樞紐海港和西江黃金水道的新戰略大通道。2020年10月，西部陸海新通道作為國家重大工程之一被寫入“十四五”規劃。根據項目可行性研究和規劃，平陸運河工程總投資680億元，2022年總投資達到727億元。
（2）亮點
首創“航道收益權質押+港城聯動反哺”融資模式；
政策工具運用：國開基礎設施基金72.73億元股權投入（占資本金比例35%）；
杠桿效應：1:10撬動銀團貸款，建成后預期年貨運量1.2億噸（替代繞行里程560公里）；
（3）成果
2022年8月28日，平陸運河項目正式開工。截至2023年8月，平陸運河的建設全面提速，累計完成投資超158億元，預計2026年底建成通航。
3、廣州東部公鐵聯運樞紐項目
（1））項目簡要內容
高水平建設廣州東部公鐵聯運樞紐是廣州打造“一廊一帶、雙核五極”多中心、網絡化城市結構的重大平臺，是廣州建設成為國家中心城市、綜合性門戶城市、粵港澳大灣區核心引擎的重要發展方向。廣州東部公鐵聯運樞紐預計總投資超千億元。一期工程總投資447.9億元。
（2）亮點
模式突破：試行“TOD+政策性基金+跨境資本”多元組合；
產融結合：引入飛機租賃等跨境金融業態，打造港資“前店后倉”新范式；
戰略意義：驗證政策性工具在粵港澳大灣區規則銜接中的特殊價值。
（3）成果
成果：2023年8月末，廣州東部公鐵聯運樞紐項目通過國家發展改革委（簡稱發改委）審核批準，獲得政策性開發性金融工具支持，將由農發行注入44.79億元的資本金。
縱觀我國宏觀調控進程，每次新型政策性金融工具的創設都恰似經濟運行的“及時雨”，在周期波動中精準滴灌市場活力。從2015年的股權投資模式，到2022年的股東借款模式等組合工具定向刺激內需，這些政策工具既是對沖外部不確定性的“緩沖器”，更是激活發展內生動能的“強心針”。
特別是5月7日出臺的“一攬子金融工具”，將存款準備金率、公積金利率、支農支小再貸款利率等“三率齊降”，釋放的已不僅是常規的政策托底信號，而是以超預期力度彰顯中央重塑增長邏輯的戰略定力。
對于地方平臺公司而言，此刻更需以超前的戰略眼光解讀政策深意——當3萬億民間投資清單鋪開、當“科技、消費、貿易”推進成為資金供給重點、當重大項目資本金制度持續完善，唯有提前儲備具有區域帶動力、產城融合度的優質項目，深度對接科技創新、城市更新、綠色轉型等政策導向，方能在新一輪資金分配中搶占先機。畢竟，在政策紅利加速釋放的窗口期，成熟度高的項目方案就是獲取金融“活水”的“通行證”，而猶豫觀望者終將錯失重構發展格局的歷史機遇。
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