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企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的房地產(chǎn)用地，以及其他符合收回收購條件的土地，但2024年11月7日之后供應的土地不列入存量閑置土地范圍。
?要優(yōu)先選擇成熟度高、操作性強、預期效益顯著、風險低的項目，編制并審核項目實施方案，論證項目實施方案的可行性、合規(guī)性、合法性，包括納入收回收購存量閑置土地清單情況、項目實施主體納入全國土地儲備機構(gòu)名錄情況、納入土地儲備計劃情況、土地權(quán)屬（是否存在抵質(zhì)押、查封等情況）、項目融資收益平衡情況等，確保使用專項債券的土地儲備項目融資收益平衡，指導督促有關(guān)方面及時上繳專項債券還本付息資金。
?同時，配合財政部門做好相關(guān)專項債券發(fā)行管理等相關(guān)工作，將項目信息及時提供財政部門，加強與財政部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。
要壓實主體責任，對項目的真實性、合規(guī)性、合法性負責，并在省級財政、自然資源主管部門指導下，加強組織領導，規(guī)范推進實施，強化工作保障，審慎、穩(wěn)妥運用專項債券支持土地儲備相關(guān)工作，不得利用專項債券資金反復回購，造成債券資金空轉(zhuǎn)、虛增財政收入等問題，堅決守住不發(fā)生重大風險的底線，切實保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。
要加強對土地儲備項目實施情況及專項債券使用情況的監(jiān)管、抽查。財政部、自然資源部將對部分重點項目開展隨機抽查。
自然資源部與財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2025〕45號，簡稱“45號文”），標志著暫停五年之久的土儲專項債券正式重啟，并首次針對存量閑置土地收儲提出系統(tǒng)性操作指南。下面從政策背景、核心要點、創(chuàng)新亮點及市場影響三個維度展開解讀。
一、政策背景：化債與穩(wěn)市雙重訴求下的重啟邏輯
1. 房地產(chǎn)深度調(diào)整倒逼政策轉(zhuǎn)向
自2021年起，房地產(chǎn)市場進入下行周期，房企土地購置費、政府土地出讓收入持續(xù)收縮。2024年1-8月全國土地出讓收入同比降幅達25.4%，部分區(qū)域閑置土地占比超30%。45號文通過專項債注入資金，旨在消化存量閑置土地、調(diào)節(jié)供需失衡，推動“房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”。
2. 專項債使用效率亟待提升
2020-2024年，專項債資金閑置問題突出，審計顯示近300億元債券資金當年即被挪用或閑置。土儲專項債重啟不僅拓寬了合格項目來源，更通過精準投向存量土地收儲，提升資金使用效率。
3. 地方債務化解的“開正門”路徑
過去城投平臺通過土地抵押融資形成隱性債務，而45號文明確土儲專項債納入政府性基金預算管理，要求“項目收益覆蓋本息1.2倍以上”，既緩解地方財政壓力，又遏制違規(guī)舉債。
二、核心要點：八大操作流程與四大準入條件
45號文細化土儲專項債操作流程，形成“八步走”實施框架：
1. 申報準入條件
主體限制：僅納入自然資源部名錄的土地儲備機構(gòu)可申報，市轄區(qū)、功能區(qū)需由市級土儲機構(gòu)統(tǒng)籌；
標的范圍：優(yōu)先收回企業(yè)無力開發(fā)的住宅/商服用地、司法拍賣土地、低效用地及可分割未開發(fā)地塊；
權(quán)屬要求：土地須在“全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”備案，權(quán)屬清晰且未重復融資。
2. 操作流程分解
收購申請與核查：企業(yè)提交含土地成本、規(guī)劃分割方案等材料，土儲中心聯(lián)合多部門實地核查權(quán)屬及現(xiàn)狀；
價格評估機制：采用“市場評估價與企業(yè)成本孰低”原則，經(jīng)地方政府集體決策確定最終收購價；
資金平衡設計：要求債券存續(xù)期內(nèi)土地出讓收入覆蓋本息1.2倍，鼓勵按1.3倍測算保險系數(shù)；
供應限制：收回土地當年再開發(fā)比例不超50%，民生及實體經(jīng)濟項目除外。
三、政策創(chuàng)新：三大突破性機制設計
1. 存量土地優(yōu)先導向
區(qū)別于2017-2019年以新增土地儲備為主，45號文明確專項債資金70%以上用于存量閑置土地收儲，重點化解歷史遺留問題。例如，安徽池州等地要求申報地塊須為2024年3月31日前供應的閑置土地。
2. 全流程數(shù)字化監(jiān)管
建立“土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)”與“全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”雙平臺聯(lián)動機制，實現(xiàn)地塊標識碼關(guān)聯(lián)、資金流向追蹤及資產(chǎn)價值動態(tài)評估。
3. 市場化定價與風險隔離
引入第三方評估機構(gòu)參與土地估值，要求收購價格不得高于市場評估價，并通過“分賬核算”隔離項目風險與財政預算。北京、廣東試點項目顯示，債券期限從5年延長至7-10年，匹配土地開發(fā)周期。
四、市場影響：機遇與挑戰(zhàn)并存
1. 短期效應
城投流動性紓困：2022-2024年城投拿地占比超60%，專項債資金注入可加速土地資產(chǎn)變現(xiàn)，緩解債務壓力；
土地供應結(jié)構(gòu)調(diào)整：預計2025年住宅用地供應量將縮減20%-30%，核心城市土地溢價率有望回升3-5個百分點。
2. 長期風險警示
收益覆蓋能力存疑：若土地市場持續(xù)低迷，部分中西部區(qū)域可能出現(xiàn)收益不及預期風險，需警惕“借新還舊”擴張；
操作合規(guī)性挑戰(zhàn)：歷史遺留地塊權(quán)屬復雜，司法查封、抵押土地的解押流程可能延緩項目實施進度。
45號文的出臺，標志著土地財政從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”的范式轉(zhuǎn)變。通過專項債工具撬動存量土地資源，既為地方政府開辟合法融資渠道，又為房地產(chǎn)市場軟著陸提供緩沖空間。未來政策效果將取決于地方執(zhí)行力、市場回暖節(jié)奏及配套監(jiān)管措施的協(xié)同推進。建議投資者重點關(guān)注長三角、珠三角等土地流動性較高區(qū)域的專項債項目，規(guī)避低效區(qū)域過度融資風險。
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