2023年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（以下簡稱“通知”），通知自5月1日起施行。
通知中明確：可行性研究是投資決策的核心環(huán)節(jié)，加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化水平的必然要求。
政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關(guān)部門審批政府投資項目的基本依據(jù)。
2004年國發(fā)20號《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》要求：改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權(quán)。對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔風險。各地區(qū)、各部門不得以任何名義截留下放給企業(yè)的投資決策權(quán)利。自此，拉開了我國投資項目管理改革的序幕，固定資產(chǎn)投資項目分三種情況，分別實行審批制、核準制和備案制。那么，什么是審批制、核準制、備案制？各自與項目可行性研究報告是什么關(guān)系？哪種情況下需要編制可行性研究報告，哪種情況下不需要？
1、審批制
根據(jù)《政府投資條例》（中華人民共和國令第712號）第9條：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性報告、初步設計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。該條意味著只要是政府投資項目的就要走相關(guān)審批程序。從以上流程來看，政府投資項目獲得審批，可行性研究報告是必要材料。國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》也明確，可行性研究報告是政府投資項目審批的基本依據(jù)。也就是說，政府投資項目必須編制可行性研究報告。政府采用資本金注入的固定資產(chǎn)投資項目，是由國有企業(yè)作為項目業(yè)主實施的，所以，國有企業(yè)承擔的政府投資項目也需要報投資主管部門或其他有關(guān)部門審批可行性研究報告。國有企業(yè)實施的項目并非都被定性為政府投資項目。對于國有企業(yè)實施的、可以采取核準制或備案制的項目，是否需要編制可行性研究報告？我們繼續(xù)往下看。不適用政府投資建設的項目，涉及重大項目和限制類固定資產(chǎn)投資的，均適用核準制。文件依據(jù)是《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）第二部分：對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，2016）：“對關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，實行核準管理。政府核準的投資項目目錄由國務院投資主管部門會同國務院有關(guān)部門提出，報國務院批準后實施，并適時調(diào)整。國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。從相關(guān)流程和管理規(guī)定上來看，核準制項目雖然也要進行可行性研究，但項目獲得核準，可行性研究報告并不是必要材料。
不過，由于核準制適用于重大項目和限制類固定資產(chǎn)投資，且關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等，這類項目一般都會編制可行性研究報告。尤其是國有企業(yè)實施的核準制項目，一般都會編制可行性研究報告，以提高投資的科學性和合理性。《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）：“健全備案制，對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案”。《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，2016）：“除國務院另有規(guī)定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案，備案機關(guān)及其權(quán)限由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定”。《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)改委2017年2號令）第4條規(guī)定“除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理。核準機關(guān)、備案機關(guān)以及其他有關(guān)部門統(tǒng)一使用在線平臺生成的項目代碼辦理相關(guān)手續(xù)”備案類項目的辦理程序相對于審批類和核準類的項目來說，較為簡單，具體流程如下：1、項目單位填寫《企業(yè)投資項目備案申請表》，準備項目法人證書或項目業(yè)主營業(yè)執(zhí)照副本及復印件，屬于國家規(guī)定實行許可證生產(chǎn)的項目還需準備相關(guān)部門的初審意見、屬于高能耗項目還需準備中介部門的能耗準入估評報告。2、以上材料齊全后，項目單位到發(fā)展改革委申報項目備案手續(xù)，領取《企業(yè)投資項目備案通知書》。3、項目單位憑《企業(yè)投資項目備案通知書》分別到規(guī)劃部門、國土部門、環(huán)境保護部門辦理規(guī)劃選址、用地和環(huán)評審批手續(xù)。4、以上工作完成后，到住建部門辦理施工許可手續(xù)。（二）企業(yè)應當在開工建設前通過在線平臺將下列信息告知備案機關(guān)：1、企業(yè)基本情況
2、項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容
3、項目總投資額
可見，備案制適用于企業(yè)投資且不在《政府核準的投資項目目錄》的項目。備案制的流程短、環(huán)節(jié)少、需要的材料不多，操作簡單方便。政府對于備案制項目的管理也較為寬松。這使得很多項目投資方會傾向于備案制項目。可行性研究是指對擬建項目有關(guān)的自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等進行調(diào)研、分析比較以及預測建成后的社會經(jīng)濟效益。在此基礎上，編寫相應的可行性分析報告，綜合論證項目建設的必要性，財務的盈利性，經(jīng)濟上的合理性，技術(shù)上的先進性和適應性以及建設條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學依據(jù)。
《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》明確：可行性研究是投資決策的核心環(huán)節(jié)，加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化水平的必然要求。政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關(guān)部門審批政府投資項目的基本依據(jù)。
根據(jù)《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》，可行性研究報告應包括下列內(nèi)容：從重大戰(zhàn)略和規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟社會發(fā)展、項目單位履職盡責等層面，綜合論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在調(diào)查項目所涉產(chǎn)品或服務需求現(xiàn)狀的基礎上，分析產(chǎn)品或服務的可接受性或市場需求潛力，研究提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產(chǎn)品或服務的需求總量及結(jié)構(gòu)。結(jié)合項目建設目標和功能定位等，論證擬建項目的總體布局、主要建設內(nèi)容及規(guī)模，確定建設標準。大型、復雜及分期建設項目應根據(jù)項目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠期建設規(guī)模、分階段建設目標和建設進度安排，并說明預留發(fā)展空間及其合理性、預留條件對遠期規(guī)模的影響等。研究提出擬建項目正常運營年份應達到的生產(chǎn)或服務能力及其質(zhì)量標準要求，并評價項目建設內(nèi)容、規(guī)模以及產(chǎn)出的合理性。分析擬建項目所在區(qū)域的自然環(huán)境、交通運輸、公用工程等建設條件。改擴建工程要分析現(xiàn)有設施條件的容量和能力，提出設施改擴建和利用方案。土地要素保障。分析擬建項目相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地控制指標等土地要素保障條件，開展節(jié)約集約用地論證分析，評價用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、節(jié)地水平的先進性。資源環(huán)境要素保障。分析擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等，說明是否存在環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境制約因素。對項目建設和生產(chǎn)運營所需投入的全部資金即項目總投資進行估算，包括建設投資、建設期融資費用和流動資金，說明投資估算編制依據(jù)和編制范圍，明確建設期內(nèi)分年度投資計劃。根據(jù)項目性質(zhì)，確定適合的評價方法。結(jié)合項目運營期內(nèi)的負荷要求，估算項目營業(yè)收入、補貼性收入及各種成本費用，并按相關(guān)行業(yè)要求提供量價協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料。通過項目自身的盈利能力分析，評價項目可融資性。對于政府直接投資的非經(jīng)營性項目，開展項目全生命周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施。對于政府資本金注入項目，計算財務內(nèi)部收益率、財務凈現(xiàn)值、投資回收期等指標，評價項目盈利能力；營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用的，提出政府支持方案。對于綜合性開發(fā)項目，分析項目服務能力和潛在綜合收益，評價項目采用市場化機制的可行性和利益相關(guān)方的可接受性。研究提出項目擬采用的融資方案，包括權(quán)益性融資和債務性融資，分析融資結(jié)構(gòu)和資金成本。說明項目申請財政資金投入的必要性和方式，明確資金來源，提出形成資金閉環(huán)的管理方案。對于政府資本金注入項目，說明項目資本金來源和結(jié)構(gòu)、與金融機構(gòu)對接情況，研究采用權(quán)益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資方式的可行性，主要包括融資金額、融資期限、融資成本等關(guān)鍵要素。對于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎設施項目，研究項目建成后采取基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)項目投資回收的可能路徑。對于使用債務融資的項目，明確債務清償測算依據(jù)和還本付息資金來源，分析利息備付率、償債備付率等指標，評價項目債務清償能力，以及是否增加當?shù)卣斦С鲐摀⒁l(fā)地方政府隱性債務風險等情況。對于政府資本金注入項目，編制財務計劃現(xiàn)金流量表，計算各年凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營。對于在項目經(jīng)營期出現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足的項目，研究提出現(xiàn)金流接續(xù)方案，分析政府財政補貼所需資金，評價項目財務可持續(xù)性。從建設必要性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響可持續(xù)性、風險可控性等維度分別簡述項目可行性研究結(jié)論，評價項目在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面效果和風險，提出項目是否可行的研究結(jié)論。可行性研究報告雖然重要，不過，根據(jù)前述我們對于投資項目備案制的介紹，它卻并不是項目獲得備案的必要文件。這是因為，作為企業(yè)投資且又不在《政府核準的投資項目目錄》內(nèi)的非重大、非限制類項目，應該根據(jù)投資管理體制改革的要求，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)，由企業(yè)自主決策、自擔風險。政府不必替企業(yè)決策，以充分發(fā)揮其作為市場主體的積極性，以免束縛企業(yè)的手腳。
但是，正如我們在前面所說的，企業(yè)為了保證投資方案的完善性和可實施性，并防范投資風險，應該進行可行性研究。至于是否按照一定的格式編制可行性研究報告，可行性研究報告編制到什么程度，則可以由企業(yè)自主決定。另外還有一種情況，有些地方政府和投資主體為了規(guī)避政府投資項目的有關(guān)管理規(guī)定，將應由政府投資實施的項目包裝成企業(yè)投資項目，從而可以不采取審批制而采用備案制并規(guī)避“政府投資項目不得由施工單位墊資實施”的規(guī)定。但由于項目確實規(guī)模較大且較為復雜，必須編制可行性研究報告予以論證，從而導致備案制項目材料里也有可行性研究報告。還有一種情況，可行性研究報告雖然不是備案制項目的必要文件，但當企業(yè)向銀行申請貸款時，銀行會要求企業(yè)提供可行性研究報告，以評估測算貸款是否可行。因為，項目在發(fā)改部門獲得備案，僅需提供以下信息：2、項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容4、項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明
而僅根據(jù)這些信息，銀行無法判斷貸款是否可行---尤其是對于較為復雜的固定資產(chǎn)投資項目。所以，即使是備案制項目，如果需要在金融機構(gòu)融資或發(fā)債，在實施投資項目前，編制可行性研究報告都是必要的。
有的企業(yè)在銀行申請貸款時，以項目為備案制項目不需要可行性研究報告為由，不提供可行性研究報告，這不利于銀行評估項目和批準貸款，尤其是對于較為復雜的固定資產(chǎn)建設項目。項目可行性研究是項目投資決策的重要依據(jù)。從防范投資風險和優(yōu)化投資方案的角度出發(fā)，審慎的投資人，不管是政府和企業(yè)，在實施投資項目前，進行可行性研究、編制可行性研究報告都是必要的。
尤其是當項目需要引入投資或融資的時候，編制一份可靠可信的可行性研究報告，都是非常有必要的，不管項目是審批制、核準制還是備案制項目。
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